L'esame del Prof. Sergio Fabbrini su Luiss Open, del programma Next Generation Eu per contrastare gli effetti economici e sociali della pandemia, cause ed effetti dei suoi ritardi.
(Bundesverfassungsgericht – BverfG), con l’ingiunzione del 26 marzo scorso rivolta al presidente della Repubblica Frank-Walter Steinmeier, di morsi ne ha già dati abbastanza. Spiego perché.
Cominciamo dall’inizio. Nel dicembre dell’anno scorso, dopo un anno di trattative, l’Unione europea (Ue) era riuscita finalmente a concordare un programma speciale (Next Generation EU o NG-EU costituito di 750 miliardi di euro) per combattere gli effetti economici e sociali della pandemia. Collegato al Quadro finanziario pluriennale (Qfp) per il 2021-2027, costituito di più di 1.100 miliardi, quel programma si impegnava a mettere a disposizione dei Paesi colpiti dalla pandemia nuove risorse europee (sia sotto forma di prestiti che di sussidi). Mentre il Qfp 2021-2027 consiste di trasferimenti finanziari nazionali, non si poteva ricorrere all’aumento questi ultimi per sostenere NG-EU. Gli stati richiedevano di essere aiutati, non già il contrario. Fu deciso, quindi, di ricorrere al debito europeo per finanziare il nuovo programma, debito garantito dall’acquisizione di nuove risorse proprie (cioè, nuove tasse europee) da parte delle istituzioni di Bruxelles. Secondo il Trattato sul Funzionamento dell’Ue (TFUE, Art. 311.2), la Decisione su nuove risorse proprie deve essere approvata all’unanimità del Consiglio dei ministri europei (così è avvenuto), sentito il parere del Parlamento europeo (così è avvenuto) e, quindi, confermata dal voto unanime dei parlamenti nazionali dei 27 stati membri dell’Ue. A fine marzo, sedici parlamenti nazionali avevano approvato la Decisione, tra cui il parlamento tedesco (con una larghissima maggioranza sia nel Bundestag, camera bassa, che nel Bundesrat, camera alta). Per completare la ratifica, tuttavia, l’approvazione del parlamento tedesco richiedeva la firma del presidente della Repubblica (che aveva fatto sapere di non avere dubbi a concederla). Qui è intervenuta la Corte costituzionale tedesca che ha ingiunto (in via cautelare) al presidente di non firmare la Decisione. L’ha fatto in risposta ad un ricorso presentato da un gruppo di 2.200 politici, professori e militanti dell’estrema destra nazionalista (chiamato Bündnis Bürgeville), guidato da Bernd Lucke (uno dei fondatori del partito di estrema destra Alternative für Deutschland) e finanziato (tra gli altri) da un miliardario svizzero. Secondo i ricorrenti, NG-EU viola sia la costituzione tedesca che i trattati europei. Se l’Ue fallisse (è il loro argomento), il debito europeo per finanziare NG-EU (che scade nel 2056) dovrebbe essere automaticamente onorato dagli stati membri, così prevaricando sulle prerogative dei loro parlamenti nazionali (tra cui quello tedesco). Fallimento dell’Ue? Mah. Nonostante la Corte non si sia ancora pronunciata nel merito, è ben la quinta volta, dal Trattato di Maastricht del 1992, che la Corte interviene su decisioni prese dalle istituzioni europee (in questo caso, per affrontare un’emergenza).
Vediamo perché l’ingiunzione ha già avuto i suoi effetti. Primo, anche se la Corte consentirà al presidente Frank-Walter Steinmeier di firmare la Decisione, essa ha prolungato i tempi di approvazione di NG-EU, giustificando inoltre le tattiche dilatorie utilizzate da quei parlamenti nazionali (di Polonia, Austria, Paesi Bassi) che, per ragioni diverse, non vogliono che l’Ue si doti di nuove risorse proprie. Il ciclo delle approvazioni nazionali potrebbe così concludersi nel secondo semestre dell’anno, cui dovrà poi seguire l’azione della Commissione sia per raccogliere le risorse nei mercati finanziari che per introdurre nuove tasse europee (con una proposta che dovrà essere approvata sia dal Consiglio dei ministri che dal Parlamento europeo). In America, in due mesi il programma anti-pandemico del presidente americano Joe Biden di 1.900 trilioni di dollari (American Rescue Plan) è passato dall’elaborazione all’approvazione. In Europa, i 750 miliardi di euro potrebbero diventare disponibili ad un anno e mezzo da quando (27 maggio 2020) la Commissione propose NG-EU. Secondo, l’ingiunzione della Corte ha già esercitato un’influenza psicologica sulla politica tedesca. La stessa Angela Merkel si è preoccupata di ribadire, durante il dibattito al Bundestag, che NG-EU è un programma ad hoc “che si concluderà nel 2026”. La possibilità di trasformare NG-EU nell’antesignano di un bilancio europeo, espressione di una capacità fiscale indipendente dai trasferimenti finanziari dei governi nazionali, è dunque esclusa dall’attuale cancelliere della CDU (anche se non dal ministro delle Finanze, il socialdemocratico Olaf Scholz). Terzo, l’ingiunzione della Corte ha ribadito i limiti entro cui l’Ue è costretta ad operare. Sin dai Trattati di Roma del 1957, quest’ultima dipende dagli stati per potere acquisire nuove risorse proprie con cui affrontare le sfide che quegli stessi stati non sono in grado di affrontare. L’Ue è spinta ad agire, ma poi viene bloccata quando cerca di farlo. L’Ue non potrà evolvere gradualmente, usando le crisi per fare passi in avanti (come pensava o sperava Jean Monnet).
Insomma, il cane ha già morso. E continuerà a farlo fino a quando l’Ue sarà vincolata dagli attuali trattati. Riformare questi ultimi richiederà tempo. Ma, almeno, si potrebbe dismettere la retorica pubblica che continua ad esaltare il ruolo dei parlamenti nazionali, dei governi nazionali e delle corti nazionali per legittimare l’Ue. Quella retorica ha legittimato i nazionalismi, non già l’Ue. Piuttosto, occorre separare Bruxelles e gli stati, invece di fonderli.
Sergio Fabbrini è professore di Scienza politica e Relazioni internazionali e direttore del Dipartimento di Scienze Politiche della Luiss. È anche Pierre Keller Professor presso la Harvard Kennedy School.
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