Si chiedono procedure negoziate senza bando per l’affidamento, revisione dei prezzi, l'eliminazione della cauzione del 2% per gli accordi quadro, vietare il ricorso al subappalto oltre il secondo livello.

La Commissione ambiente territorio e lavori pubblici (VIII) della Camera

Considerato che 

La legge 21 giugno 2022, n. 78, recente Delega al Governo in materia di contratti pubblici”, prevede che al comma 4dell’articolo 1 che entro due anni dalla data di entrata in vigore del decreto o dei decreti applicativi della legge, il Governo può apportare ad essi le correzioni e integrazioni che l'applicazione pratica renda necessarie od opportune, con la stessa procedura e nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi;

con riferimento al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 recante “Codice dei contratti pubblici dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, entrato in vigore dal 1° luglio 2023 sono stati evidenziati difficoltà applicative e interpretative, nonché interventi di autorità terze e dell’Unione europea che ne rendono più complessa l’applicazione o impongono la necessità di una modifica;

in particolare:

1. All’articolo 50: ”Procedure per l’affidamento” con riferimento alla procedura di cui al comma 1 lettera c),procedura negoziata senza bando, al fine di evitare possibili abusi dell’istituto, appare opportuno prevedere che la stazione appaltante garantisca una adeguata pubblicità preventiva e successiva all’adozione di talemetodologia di affidamento, bilanciando l’eventuale aggravio di adempimenti e costi per le stazioni appaltanti, con i minori rischi di contenzioso;
2. All’articolo 60: “Revisione prezzi”, l’attuale previsione non consente di disciplinare adeguatamente fattispecie contrattuali significativamente diverse quali sono i contratti ad esecuzione istantanea ed i contratti di durata pluriennale ad esecuzione continuata o periodica, come sono quelli dei servizi. In relazione al meccanismo della revisione, sarebbe opportuno rivalutare per i contratti ad esecuzione periodica o continuativa, una revisione annuale com’era previsto in precedenti edizioni del Codice (cfr. art. 115 del d.lgs. n. 163/2006) e introdurre ordinariamente meccanismi automatici di revisione;
3. All’articolo 100: “Requisiti di ordine speciale” si stabilisce che anche per gli incarichi relativi ai Servizi di ingegneria e architettura sia previsto che i professionisti esterni, ai fini dell’idoneità all’assunzione dei relativi incarichi, dimostrino la sussistenza dei requisiti di partecipazione relativi ai tre anni precedenti la data del bando. Tale previsione, difforme da quella prevista dal precedente Codice, in cui per i servizi di natura intellettuale tale limite era fissato a 10 anni, comporta l’esclusione dalla gran parte delle gare di molti liberi professionisti le società di progettazione. Si ritiene opportuno rivalutare tale limite, bilanciando l’esigenza di selezionare i professionisti sulla base di esperienza maturata in tempi prossimi alla procedura di affidamento, con la necessità di concedere agli stessi la possibilità di dimostrare la propria capacità di stare al passo con l’innovazione tecnologica e con le esigenze di adeguare ogni soluzione tecnica agli obiettivi di resilienza e sostenibilità ambientale.
4. All’articolo 114: “Direzione dei lavori” si pone la necessità di evidenziare il ruolo di garante dell’esecuzione dei lavori in capo al direttore dei lavori, anche con riferimento alle proposte tecniche o alle soluzioni legate a migliorie, presentate dall’appaltatore in fase di gara, che, se accolte, debbano essere effettivamente recepite integralmente nel contratto, a garanzia del principio della responsabilità da parte della stazione appaltante, al fine di evitare una prassi corrente nella quale le migliorie in fase attuativa sono modificate a discrezione della Direzione dei lavori e della Stazione appaltante;
5. All’articolo 116: “Collaudo e verifica di conformità”, si propone di ridurre da sei mesi a quattro mesi i termini del collaudo finale o di ogni altra verifica prevista, quanto meno per le opere che non siano di rilevante importanza,al fine di consentire la sollecita liquidazione di quanto dovuto all’appaltatore, ai sensi dell’art. 125, comma 7 del codice, nonché dello svincolo della cauzione definitiva di cui all’art. 117 del codice e delle riserve previste dall’art. 1669 del codice civile;
6. All’articolo 117: “Garanzie definitive”, al comma 1 appare opportuno, ferma restando la percentuale del 10 per cento del valore dei contratti stessi da costituire al momento della sottoscrizione del contratto applicativo definitivo, è opportuno eliminare la cauzione del 2% prevista per gli Accordi quadro (AQ) e rivalutare la congruità generale di tutte le forme di cauzione o fideiussione a “garanzia definitiva” in capo all’appaltatoreaggiudicatario dell’accordo quadro, in quanto tali previsioni possono creare allo stesso una immobilizzazione di risorse che non trova giustificazione. La sottoscrizione del contratto dell’AQ, non conferisce alcun diritto dell’aggiudicatario a vederselo onorato in tutta la sua compiutezza. Si è più volte verificata la circostanza in cui scadenza alla validità triennale o quadriennale cui è proiettato l’accordo quadro, non è stato maturato alcun contratto applicativo;
7. All’articolo 119: “Subappalto", la possibilità di ricorrere al subappalto a cascata non viene specificatamente regolata. È necessario evitare che spazi interpretativi eccessivamente ampi possano generare un uso improprio dell’istituto. A fronte della previsione che la stazione appaltante è tenuta ad individuare la categoria di lavori o le prestazioni che, sebbene subappaltabili, non possono formare oggetto di ulteriore subappalto, appare utilechiarire alcuni aspetti, quali: 1) la possibilità di ricorrere al subappalto a cascata non oltre il “secondo livello”; 2) la necessità che anche il subappalto a cascata venga autorizzato dalla stazione appaltante per il tramite dell’appaltatore; 3) la specificazione che non possono essere oggetto di ulteriore sub affidamento da parte del subappaltatore, contratti non qualificabili come subappalto;
8. all’articolo 120: “Modifica dei contratti in corso di esecuzione”, la possibilità di stabilire un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino ad un quinto dell’importo da contratto, contrasta con la logica primaria secondo la quale, rispetto ad un importo contrattuale definito l’appaltatore debba farsi carico di un possibile aumento delle prestazioni, contrattualmente sottoscritte, che inevitabilmente non potranno non incidere sulla voci “costi”, in un mercato fortemente condizionato dalla volatilità dei prezzi. Una gestione sbagliata di tali questioni può comportare inevitabilmente danni economici capaci di portare all’insolvenza di aziende piccole e medie. Appare opportuna una maggiore aderenza di tale previsione con il disposto degli istituti del codice civile,uno speciale in materia di revisione dei prezzi nell’ambito degli appalti 1664 del codice civile e uno generale sulla riduzione della controprestazione in caso di impossibilità parziale della prestazione ex art. 1464 del codice civile. È opportuno contemperare le due esigenze contrapposte di una corretta e flessibile gestione dell’appalto, con l’evidenza che i margini delle imprese sono spesso al limite dell’equilibrio economico finanziario;
9. All’articolo 186: “Affidamenti dei concessionari”, per garantire il potenziamento delle infrastrutture autostradali nei tempi certi dei Piani di investimento, è necessario lasciare nella sfera organizzativa del Concessionario una più ampia decisione in ordine alle modalità di realizzazione degli investimenti, lasciando una maggiore discrezionalità in capo al Concedente nella individuazione delle quote di esternalizzazione di lavori, dadeterminarsi nel caso concreto anche in ragione delle specificità del singolo rapporto concessorio, del volume del piano di investimenti e della strategicità degli stessi per il rilancio del Paese, in conformità con le prescrizioni contenute nella Legge Delega e con quanto statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 218/2021, laddove si afferma la necessità di bilanciare la libertà di iniziativa economica dell’imprenditore concessionario e l’esigenza di assicurare la piena concorrenza nel mercato di riferimento. È opportuno contemperare le due esigenze contrapposte di non comprimere eccessivamente la concorrenza e di assicurare contestualmente la capacità dei concessionari di adempiere rigorosamente agli obblighi del cronoprogramma degli investimenti nell’arco temporale concordato dal concedente;

impegna il Governo

ad emanare, ai sensi del comma 4 dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, un decreto legislativo correttivo del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, valutando la possibilità di inserirvi le seguenti modificazioni:

1. All’articolo 50, implementare le forme di pubblicità preventiva e successiva con la duplice finalità di assicurare una maggiore trasparenza delle procedure e di ridurre i rischi di contezioso;
2. All’articolo 60, apportare le seguenti modificazioni:
   • al comma 1 aggiungere infine il seguente periodo: “Per i contratti ad esecuzione periodica o continuativa tale revisione è annuale.”;
   • al comma 2 dopo le parole: “Queste clausole non apportano modifiche che alterino la natura generale del contratto o dell'accordo quadro” aggiungere le seguenti: “Fatta eccezione per quanto previsto dalcomma 4 bis con riferimento ai contratti ad esecuzione periodica o continuativa, ”
   • dopo il comma 4 aggiungere il seguente“4 bis. Per i contratti ad esecuzione periodica o continuativa la revisione viene operata annualmente sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili della acquisizione di beni e servizi applicando ai corrispettivi gli indici ISTAT FOI (ovvero assumendo ariferimento altro indice individuato dal Ministero di concerto con l’ISTAT per la specifica categoria merceologica). A partire dal primo giorno del secondo anno e per tutta la durata del contratto, il corrispettivo offerto è aumentato o diminuito applicando il relativo indice Istat con indice base quello della data di presentazione dell’offerta”.
3. All’articolo 100, al comma 11 è aggiunto il seguente periodo: “Per i Servizi di Ingegneria e Architettura il requisito di cui al terzo periodo fa riferimento al precedente decennio.”;
4. All’articolo 114, comma 3, aggiungere infine le parole: “, ivi incluse, nello stesso, tutte le specifiche tecniche risultanti dall’esito della gara, così come aggiudicata”;
5. All’articolo 116, comma 2 ridurre da sei mesi a quattro mesi i termini del collaudo finale o di ogni altra verifica prevista, per le opere che non siano di rilevante importanza;
6. All’articolo 117 comma 1, secondo periodo sopprimere le parole: “l'importo della garanzia per tutti gli operatorieconomici aggiudicatari è indicato nella misura massima del 2 per cento dell'importo dell'accordo quadro”;
7. All’articolo 119, 1) comma 2, dopo il primo periodo aggiungere il seguente: “Non sono ammessi ulteriorisubappalti oltre quelli stabiliti dal primo subappaltatore”; b2) dopo il comma 3 aggiungere il seguente: “3-bis. I contratti non qualificabili come subappalto, non possono essere oggetto di ulteriore affidamento da parte del subappaltatore.”;
8. All’articolo 120, comma 9 sostituire alle parole:” fino alla concorrenza del quinto dell’importo del contratto”, le seguenti:” fino alla concorrenza del 10 per cento dell’importo del contratto”;
9. All’articolo 186, il comma 6 è sostituito dal seguente: “6. Per i concessionari autostradali, i criteri di determinazione di cui al comma 2 sono calcolati sulla base degli importi risultanti dai piani economici finanziari annessi agli atti convenzionali e le relative quote di affidamento sono fissate in una misura variabile tra il 40 per cento e il 60 per cento. La verifica del rispetto delle predette soglie è effettatadal concedente con cadenza quinquennale. A tal fine, i concessionari presentano al concedente il piano complessivo dei lavori, servizi e forniture. Ove siano accertate situazioni di squilibrio rispetto alle quote obbligatorie di affidamento, in sede di aggiornamento del rapporto concessorio sono adottate misure di riequilibrio a valere sui relativi piani economici finanziari. Nell'ipotesi di mancato rispetto delle quote, l'ente concedente può altresì richiedere al concessionario la presentazione di garanzie fideiussorie. Tali garanziefideiussorie sono svincolate in sede di aggiornamento del piano economico-finanziario ove sia accertato il rispetto delle quote.”.