Audizione Cartabia su PNRR e Linee programmatiche Giustizia

Il Ministro ha annunciato la prossima presentazione di emendamenti del Governo riferiti ai disegni di legge delega per la riforma del processo civile, penale e tributario.

Di seguito, per punti, un sunto dei punti trattati dal Ministro nel corso dell’audizione.

• Contesto attuale – L’individuazione delle linee programmatiche del Governo per quanto riguarda l’amministrazione della giustizia parte da alcuni dati di fatto : i) il programma Next Generation EU mette a disposizione risorse ingenti ma richiede al contempo serie riforme; ii) da un anno a questa parte, il Governo lavora sotto la pressione di continue urgenze ed emergenze che esigono priorità. Per l’attività ordinaria è necessario uno sforzo straordinario; iii) sui temi relativi all’amministrazione della giustizia va tenuto conto del dibatti progresso e di tutti i punti di vista in campo, che sono diversi anche all’interno della stessa maggioranza di Governo.

• Modalità operative per l’attuazione delle riforme – Alla luce di queste considerazioni, il Governo cercherà di dare soluzione ai problemi improcrastinabili della macchina della giustizia, senza redigere programmi inattuabili che alimentino in vano le aspettative dei cittadini. Il Parlamento ha già svolto un rilevante lavoro istruttorio su diversi disegni di legge delega che intervengono su diversi aspetti dell’amministrazione della giustizia. Il Governo procederà quindi verificando il lascito del precedente governo, rimodulando ed arricchendo le proposte in discussione anche in ragione del nuovo quadro politico e tenendo conto del punto di vista delle opposizioni. Nelle prossime settimane, il Ministero della Giustizia proporrà alcuni emendamenti ai testi già in esame in Parlamento, grazie anche al lavoro di un gruppo di esperti convocati presso il Ministero.

• Obiettivi delle riforme – L’obiettivo centrale di ogni iniziativa di riforma dovrà essere quello di operare una riduzione dei tempi della giustizia, che oggi continuano a registrare medie del tutto inadeguate. Il raggiungimento di questo obiettivo permetterà di raggiungere il duplice obiettivo di rinnovare la fiducia dei cittadini nei confronti della giustizia e incentivare la ripresa degli investimenti. L’efficiente amministrazione della giustizia non è solo un obiettivo pragmatico, ma parte degli ideali intrinseci alla giustizia. L’obiettivo di una giustizia più efficiente, tuttavia, non è raggiungibile solo attraverso interventi riformatori. Occorre agire contestualmente sul piano organizzativo, nella processione extra processuale e in quella endoprocessuale. Attraverso il Recovery Plan si interverrà al fine di: i) valorizzare il personale e le risorse umane; ii) potenziare le infrastrutture digitali; iii) intervenire sull’edilizia giudiziaria e sull’architettura penitenziaria.
• Interventi sul piano organizzativo – Grazie anche alle risorse provenienti dall'Unione europea, si lavorerà, sul piano organizzativo, in una triplice direzione: i) portare a piena attuazione l'Ufficio del processo; ii) individuare e mettere in rete le best practices organizzative esistenti; iii) incrementare una formazione specifica per le figure apicali degli uffici giudiziari.

La principale innovazione, già avviata in fase sperimentale, sarà la diffusione dell'Ufficio per il processo, un modello organizzativo che rafforza la capacità decisionale del giudice inserendo nello staff gli assistenti - sul modello dei clerks dei paesi anglosassoni - incaricati della classificazione dei casi, della ricerca dei precedenti giurisprudenziali e dei contributi dottrinali pertinenti, della predisposizione di bozze di provvedimenti. Si tratta di potenziare le strutture dell'Ufficio per il processo, già costituite. Attraverso la piena operatività di tali strutture il magistrato manterrebbe la fisiologica 'solitudine' del momento 'decisionale', ma verrebbe ad essere adeguatamente supportato per tutto quanto riguarda la parte 'conoscitiva' e 'organizzativa' preliminare al giudicare, con evidenti positivi riflessi sulla durata del processo stesso e sulla sua efficienza e qualità. Nella stessa ottica di sollevare il giudice da incombenze non strettamente attinenti alla funzione del giudicare, occorrerà procedere a rafforzare la capacità amministrativa del sistema, integrando il personale delle cancellerie, ma anche sopperendo alla carenza di professionalità tecniche diverse da quelle di natura giuridica, essenziali per attuare e monitorare i risultati dell'innovazione organizzativa.

Riforma della Giustizia Civile

• Risoluzione alternativa delle controversie – Uno dei principali temi trattati dal disegno di legge delega per la riforma del processo civile, attualmente in discussione al Senato (S.1662), è quello della risoluzione alternativa delle controversie. Per il Ministro, tali strumenti sono dotati di un grande potenziale nel nostro ordinamento: è un dato di esperienza consolidato che le forme alternative di risoluzione dei conflitti producono effetti virtuosi di alleggerimento degli arretrati della giustizia. In questo senso, è necessario ripensare il rapporto tra processo davanti al giudice e strumenti di mediazione, offrendo anche al giudice la possibilità di incoraggiare le parti verso soluzioni conciliative, ad esempio attraverso misure premiali. Su un piano più pragmatico, occorre osservare che le soluzioni negoziali e di mediazione si renderanno tanto più necessarie, indispensabili, nel contesto attuale in cui gli effetti economici della pandemia stanno determinando forti squilibri nei rapporti giuridici esistenti. La giustizia preventiva e consensuale rappresenterà una strada necessaria per il contenimento della possibile esplosione del contenzioso.
• Processo civile – Va tuttavia considerato che un processo civile debole e inefficiente lede anche il corretto funzionamento degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie. In campo processuale civile, sicuramente dovranno essere valorizzati alcuni aspetti dei disegni di legge presenti in Parlamento sui quali si registra una sempre più ampia convergenza, quale ad esempio il principio di sinteticità degli atti mediante una sua chiara affermazione e l’introduzione di specifiche disposizioni volte a renderlo effettivo. La scelta di base è tra il mantenimento dei modelli di riti attuali, con una correzione, oppure introdurre nuovi riti, magari semplificati e sostitutivi rispetto quello ordinario attualmente in vigore. In tal caso occorrerà ponderare attentamente l’eventuale abrogazione del rito sommario di cognizione, in quanto rappresenta un modello non soltanto funzionante ma particolarmente apprezzato.
• Processo minorile – Rispetto all’area dalla giustizia di famiglia e minorile, la normativa vigente registra una serie di perduranti lacune e profili problematici, tra i più evidenti dei quali possono individuarsi quelli legati alla frammentazione delle tutele e all'assenza di una disciplina organica per il processo minorile.

Riforma della Giustizia Tributaria

• Interventi sul piano legislativo e organizzativo – Uno dei settori dove si verifica una forte sofferenza dal punto di vista dell’arretrato e della durata dei processi è quello tributario. Sotto il profilo quantitativo, il contenzioso tributario è una componente molto importante dell’arretrato che si è accumulato dinanzi la Corte di Cassazione. Sotto il profilo qualitativo le decisioni adottate dalla Corte di Cassazione comportano molto spesso l’annullamento di quanto deciso in appello dalle commissioni tributarie regionali. Sotto il profilo temporale vi sono indizi che attestano tempi di giacenza nei ricorsi in Cassazione in alcuni casi superiori a tre anni. Per quanto si sia fatto non poco per far pervenire meno ricorsi alla Cassazione e per farli decidere più speditamente, oltre che in modo adeguato, c'è ancora molto da fare. A questo proposito, unitamente al ministero dell’Economia e delle finanze, verrà costituito un gruppo di lavoro per esplorare possibili linee di riforma della giustizia tributaria che intervengano tanto sul piano legislativo, soprattutto nella direzione di rafforzare profili di specifica professionalità e indipendenza dei giudici tributari, sia sul piano organizzativo, e in particolare per favorire un più consistente esercizio della funzione nomofilattica da parte della Suprema Corte.

Riforma della Giustizia Penale

• Indirizzi del Governo – I tempi di definizione dei giudizi penali, al pari se non più di quelli civili, sono oggetto delle preoccupazioni delle istituzioni europee. Oltre alla decisione encomiabile dei gruppi di accantonare gli emendamenti in tema di prescrizione presentati sul dl Milleproroghe, la Camera ha approvato un ordine del giorno che impegna il Governo ad adottare le necessarie iniziative di modifica normativa e le opportune misure organizzative volte a migliorare l'efficacia e l'efficienza della giustizia penale, in modo da assicurare la capacità dello Stato di accertare fatti e responsabilità penali in tempi ragionevoli, assicurando al procedimento penale una durata media in linea con quella europea, nel pieno rispetto della Costituzione, dei principi del giusto processo, dei diritti fondamentali della persona e della funzione rieducativa della pena. Questo impegno deve essere onorato. In questo ambito dunque occorre procedere con puntuali interventi di riforma volti ad offrire ulteriori, necessari contributi per razionalizzare e accelerare il procedimento penale, in tutte le sue fasi, nel rispetto delle fondamentali garanzie della difesa e della struttura dialettica del metodo di conoscenza giudiziaria, che impronta il nostro modello accusatorio.
• Prescrizione – La discussione sulla prescrizione coinvolge interessi contrapposti, tutti meritevoli della più ampia considerazione. Un processo dalla durata ragionevole di per sé risolverebbe il nodo della prescrizione relegandola a evento eccezionale. In questo ambito occorrerà valutare varie alternative presenti nel dibattito scientifico, politico comparto. La Ministra ha ricordato che da tempo nella riflessione accademica si ragiona attorno a diversi strumenti, quali un corredo di rimedi di tipo compensativo per le ipotesi in cui si registri una dilatazione eccessiva dei tempi processuali non ascrivibili a responsabilità dell'imputato, o la distinzione del tempo necessario a prescrivere, oggi individuato come arco temporale unico, in due arcate distinte. Le alternative sono molte e, a detta del Ministro, è prematuro esprimere una preferenza a favore di una o di un’altra ipotesi. Il gruppo di lavoro che è stato istituito considererà le diverse opzioni.
• Lobbying e traffico di influenze – La Ministra ha riferito di ritenere necessario un intervento normativo volto a chiarire l’attuale disciplina del conflitto di interessi, anche alla luce dell’introduzione del reato di traffico di influenze illecite.

Riforma del CSM

• Sistema elettorale – Le note non commendevoli vicende che hanno riguardato la magistratura specie negli ultimi mesi rendono improcrastinabile anche un intervento di riforma di alcuni profili del Consiglio superiore della magistratura anche per rispondere alle giuste attese dei cittadini verso un ordine giudiziario che recuperi prestigio e credibilità. La proposta di riforma del CSM prevede una profonda riforma del sistema elettorale dell'organo di autogoverno della magistratura, con l'obiettivo di ridurre il peso delle correnti nella scelta dei candidati e nella determinazione dei componenti dell'organo di autogoverno. Inoltre il disegno di legge interviene sul settore nel quale maggiormente si sono evidenziati i problemi di funzionamento del CSM, che è rappresentato dalla selezione dei vertici degli uffici.
• Riforme già in discussione – In riferimento alle iniziative all’attenzione del Parlamento, la Ministra si è esposta in senso favorevole rispetto l’esigenza di disciplinare la procedura del conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi secondo criteri di trasparenza ed efficienza, con lo scopo di orientare le scelte alle esigenze della continuità e della qualità dell'azione organizzativa.